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韩剑等:新一轮自贸区扩容加快全面开放

时间:2019-09-23浏览:10

     建设自贸区是党中央在新时代推进改革开放的一项战略举措,在我国改革开放进程中具有里程碑意义。2019年,中国正式宣布新设6个自贸区,至此,全国自贸区总数达到18个,呈现点线面相结合、全国遍地开花的自贸试验区新格局。自贸区的设立发挥了全面深化改革的试验田作用。尤其是早期设立的上海自贸区等,已形成一大批制度成果并推广至全国。然而,随着制度红利释放,自贸区改革进入深水区,改革创新力度有所放缓,各地在自贸区建设实践中也暴露出一些问题和不足,例如,政策试验同质化、重复化、浅层化,功能单一以及区内区外联动发展不够等。当前,我国开放发展面临新形势、新问题,站在新起点如何以更大力度推动自贸区改革开放创新,加强改革系统集成,培育开放新优势、新动能,把自贸区建成新时代改革开放新高地,是当前新一批自贸区建设需要考虑的重大课题。


一、自贸区建设面临着深化开放的新形势


     国内外经济形势之变,剧烈而深刻地影响着中国开放型经济发展。作为探索和引领我国开放型经济迈向更高水平和更高层次的自贸区建设,面临新形势和新问题,担负着进一步深化开放的重任。


     一是经济全球化面临深刻变化。当前,经济全球化在规模、形式和内容上都在面临深刻调整,世界经贸投资格局加快重构。在贸易保护以及经济不确定性因素的困扰下,全球贸易与投资正在经历“减速时代”。根据国际货币基金组织公布的数据,2018年全球贸易增速由17年的4.7%继续放缓到3.3%,低于3.7%的GDP增速。世界贸易组织(WTO)警告说,如果贸易紧张局势得不到缓解,全球贸易增速将继续放缓。国际直接投资处于低迷状态,联合国贸易和发展组织发布《全球投资趋势监测报告》显示,2018年全球外国直接投资(FDI)下滑19%至1.2万亿美元,FDI连续3年减少,跌至因全球金融危机而下滑的2009年以来的低水平。在贸易保护主义和对外投资约束的双重影响下,全球经济增长受到巨大冲击,经济增长乏力导致矛盾进一步激化,在较长的一段时间内,全球贸易和FDI增速恐难大幅反弹。


     二是全球治理处于加速调整期。全球经济治理体系是由理念、规则和机构组成的一套复杂的国际体系,为经济全球化提供制度保障。全球经济治理体系越来越不适应国际经济格局的变化,如代表性和公平性不足,无法适应新兴经济体群体性崛起和话语权提升的要求,无法适应其广泛参与议题设置的诉求,无法适应全球价值链深入发展的需求。以WTO为主导的全球多边自由贸易体系面临边缘化以及危机,迫切需要进行改革,而区域一体化组织如雨后春笋般涌现出来,成为制定国际经贸规则的新平台,将知识产权、投资、政府采购、竞争政策等各种边境后规则纳入到相关谈判议题。在全球治理领域,国家之间的博弈日益表现为规则制定权的竞争,导致原有的国际贸易秩序均衡被打破。


     三是中美贸易谈判陷入僵局关键期。从去年G20阿根廷会议中美重新开启中美贸易谈判开始,中美已经举行了十二轮经贸高级别磋商会议,尽管目前在农产品、能源等领域的贸易问题取得了积极进展,但仍然在是否取消关税以及一些结构性议题上存在着较大争议。中美贸易摩擦持续升级,表面看是中美贸易收支失衡问题,深层次更多是中美贸易规则之争。特朗普不断通过极限施压的方式,试图增加谈判筹码,迫使我方妥协从而获得有利于美国的最大利益。然而,中国不会在原则问题上妥协,坚持谈判必须在平等互利的原则下进行。眼前的贸易战,只会进一步强化我们扩大开放的决心,加快扩大开放的步伐,从而进一步推动形成全面开放新格局。中国会按照自己既定的节奏、朝着自己确定的方向,主动扩大对外开放,促进经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢方向发展,体现中国对世界发展的担当。但不容否认的是,美国粗暴的单边主义和霸权主义,以及无视WTO原则和契约精神的做法,确实给中国乃至开放型世界经济带来了严重冲击和挑战。对此,中国只有以更大力度的改革开放,才能更加有效地应对中美贸易战。


     四是我国经济增长进入转型阵痛期。随着我国经济步入新常态,我国经济增长从高速转为中高速,从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长。自2010年以来我国经济增速总体持续下降,今年以来,由于外部环境复杂严峻,经济面临进一步下行压力。2019年上半年GDP增速为6.3%,这一增速甚至创下了1990年以来的新低。然而,应该看到,我国经济增长放缓,既有周期性的因素,更有结构性和体制性的因素。总体而言,国民经济运行在合理区间,延续总体平稳、稳中有进的发展态势,但转型阵痛也带来了不小的压力和挑战。尽快实现结构化转型,培育和塑造发展新动能,促进产业高端化发展,需要在进一步扩大开放中实现,需要在融入全球创新链、吸收全球创新要素、整合全球创新资源、对接世界科技发展前沿、以及深度融合开放创新中实现。


二、新一轮自贸区建设的新使命和新作为


     面临新形势、新问题,新一轮自贸区建设应有新的使命担当和作为,如此,才能以更大的开放拥抱发展机遇。新形势下新一轮自贸区建设的使命担当和作为,可概括为下述几个主要方面。


     一是促进要素流动到集聚高端要素。以往的开放发展中,尤其是加入WTO后,中国履行了入世承诺,通过不断降低和削减关税和非关税壁垒,在依托“边境开放”中促进了商品和要素的快速和大规模流动,由此成就了中国开放型经济大国的巨变。继续走促进要素流动的“边境开放”传统老路,面临着两个方面的显著局限性。一方面,在关税壁垒等已经降低至较低水平时,进一步依托“边境开放”所能形成的动能和提供的发展空间已极其有限;另一方面,以此为动力推动的要素流动主要表现为一般性生产要素,而对高端生产要素的跨境流动难以形成推动力。因此,在新的发展形势下,推动我国开放型经济迈向更高层次、更高水平,新一轮自贸区建设需要担负起吸引和集聚高端生产要素的新使命。


    二是转向规则为衔接的制度型开放。今年年初国务院总理李克强在做政府工作报告时强调指出:“进一步拓展开放领域、优化开放布局,继续推动商品和要素流动型开放,更加注重规则等制度型开放,以高水平开放带动改革全面深化。”制度型开放是新一轮经济全球化发展的重要趋势和主要内容,也是中国发展高水平开放型经济的理论逻辑。新一轮自贸区建设就是要在全面深化改革中,探索建立与国际通行经贸规则相衔接的基本制度体系和监管模式,从而转向以规则等制度型开放新模式,以顺应乃至引领经济全球化发展中经济规则高标准化演进新趋势,也是适应和满足全球要素分工条件下跨国公司对分布于不同国家价值增值环节实现无缝对接的需求。


     三是重视风险测试,做好监管创新。新一轮自贸区的建设和发展,无论是从进一步扩大开放领域层面看,还是从探索新的体制机制和监管模式角度看,均无既定成功经验和和成功做法可循。既然是一种新的探索和尝试,就不免有失败和引发难以预料风险的可能。比如,进一步放开诸如金融、电信、互联网等敏感行业,尤其是对外资的放开可能引发的产业安全问题;再比如,服务贸易、跨境电商、软件和医药研发服务、检测与维修服务等新型业态和贸易模式的发展,对监管模式的要求显然与对传统制造生产和货物贸易的监管模式不同,需要从“全产业链视角”加强贸易监管理念和模式的转变与创新,而创新监管模式同样可能引发一定的问题和风险。因此,作为“试验田”和“探索区”,自贸区应该在压力和风险测试以及监管创新举措上,有所重视、有所作为,将可能发生的风险管控好,进而“试验”出管用、有效的成果。


     四是辐射带动区域协调发展。建设自由贸易试验区,是新形势下深化改革开放的一项重大举措,但自贸区的建设和发展显然不能局限于其自身,更不能对周边城市的优质资源产生虹吸效应,从而对区域经济协调发展产生不利影响。实际上,从更宽泛的角度看,旨在形成一批可复制、可推广的新制度和经验做法的自贸区建设,已经蕴含了其对区域乃至全国区域协调发展的重要意义。当然,除了“可复制、可推广”的经验意义外,更为重要的是要在经济发展层面形成“溢出效应”。比如通过提供更高的产业基础配套设施、产业高端化发展形成的价值链延伸等具体作用机制,在区域内形成更为合理的产业布局和分工体系,从而推动区域协调发展。比如上海自贸区的建设和发展,应该注重对江浙等核心区及长江中上游沿线城市产业结构调整产生辐射和带动作用。


     五是更好的服务实体经济。实体经济是中国在国际经济竞争中赢得主动的根基,自贸区无论是贸易、投资还是金融,都要更好地为实体经济服务,解决实体经济的发展需求、转型需求和升级需求。在新一轮自贸区建设中,自贸区功能创新和制度创新要更多围绕以国家重大技术突破和重大发展需求为基础的战略性新兴产业发展,加快第五代移动通信、智能制造装备、智能电网、集成电路、物联网、新材料等新兴技术研发和成果转化,做大做强战略性新兴产业,另一方面促进传统产业数字化转型,打造制造业升级版,促进制造业迈向全球价值链中高端,培育若干世界级先进制造业集群。新一轮自贸区建设各地自贸区,应强化金融创新对服务实体经济的能力。如此,需要在简化金融机构行政审批、放开金融机构业务范围、创新金融机构监管等方面,进行进一步深化改革。   

  

三、新一轮自贸区深化开放的方向和路径


     习近平总书记在党的十九大报告中明确提出,“赋予自由贸易试验区更大改革自主权”;李克强总理在今年的《政府工作报告》中提出“赋予自贸试验区更大改革创新自主权”,为新一轮自由贸易试验区深化开放指明了方向。也就是说,自贸区建设和发展要用好“更大改革自主权”,向打造制度型开放高地迈进,而不是走向传统的政策红利洼地。新一轮自贸区建设,就是要对标高标准全球经济规则,在“大胆试、大胆闯、自主改”中形成更多制度创新成果,提高自贸区建设和发展的质量。以此目标方向为引领,着重走贸易便利化、投资便利化、金融创新服务实体经济、引进人才便利化等切实可行的发展之路。


     在贸易便利化方面。与关税和非关税壁垒等影响商品跨境流动的直接成本相比,而贸易便利化措施和环境则是决定间接成本的关键因素,且更为隐性、影响更大。因此,提升贸易便利水平对于推动和促进外贸高质量发展尤为重要。为此,自贸区建设需要在监管方式等方面进行创新性改革。通过包括优化通关流程、简化单证程序、提高通关效率、降低通关成本以及放行和结关时间标准化体系化建设等方面,进行更为优化的体制机制和制度设计的探索和安排,从而营造稳定、公平、透明、可预期的贸易便利化营商环境,为促进商品自由流动提供必要的制度保障。此外,监管方式不仅要有助于传统货物贸易的发展,更要能适应服务贸易、数字贸易等新形态新、模式发展的需要,探索和创新“全产业链视角”的监管模式。


     在投资便利化方面。客观而论,依托自贸区建设而提升投资便利化水平方面,已经进行了十分有益的探索,并形成了一些成功的经验做法,包括负面清单管理和准入前国民待遇等。但值得注意的是,当前自贸区投资的投资便利化政策举措仍较多集中于操作层面,投资便利化的政策举措呈现碎片化,从而出现单向政策较多但系统集成不足,以及相关政策不配套、不协调等较为突出问题,严重制约了投资便利化政策举措的落地实效和红利释放。因此,在清理和取消资质资格限制、探索建立对外投资促进体系、以及加强体系系统集成建设等方面,促进形成高水平的投资便利化,不仅是新一轮自贸区建设的重要内容,也是检验在自贸区投资便利化改革创新成效的重要指标。


     在金融创新服务实体经济方面。总体来看,自贸试验区在金融制度创新方面、金融领域开放方面虽然取得一定进展,但仍然低于社会预期。并且,核心金融创新复制推广的速度较为缓慢。包括可依托上海国际金融中心从而能够进行联动发展的上海自贸区金融开放,其最重要的内容仍然聚焦于自贸区企业和个人实现资金的跨境自由流动,以及设立自由贸易账户等方面的探索,但是对于如何深化金融创新服务实体经济的探索,进展仍然较为缓慢。新一轮自贸区建设,包括上海在内的各地自贸区,应强化金融创新对服务实体经济的能力。如此,需要在简化金融机构行政审批、放开金融机构业务范围、创新金融机构监管等方面,进行进一步深化改革。


     在引进人才便利化方面。新一轮自贸区的高质量发展,需要吸引和集聚高端和先进生产要素,这其中,人才尤其是创新性人才更是具有首要地位。换言之,高质量建设和发展自贸区离不开智力支持和人才保障。因此,如何吸引、集聚、开发和利用人才资源,是自贸区建设面临的重大课题。提升引进人才的便利化水平,不仅要有能够产生足够吸引力的人才政策扶持体系,包括与人才引进相关的住房、子女入学、配偶安置、荣誉评选、激励措施、项目申报和支持等方面进行体制机制的创新,而且还要有保障人才自由流动的制度安排,尤其是对于境外人才的流入。为此,新一轮自贸区深化开放需要在境外人才管理权限下放赋予自贸区、境外人才管理长效机制、境外人才离岸创新创业等方面做出进一步改革探索。


     当然,自贸区深化开放的根本还在于体制机制创新。实际上,无论是聚焦于贸易便利化还是投资便利化,无论是聚焦于金融创新服务实体经济还是引进人才便利化,都离不开深化改革,离不开体制机制的创新。为此,加快推动新一轮自贸区建设和发展,“赋予自由贸易试验区更大改革自主权”仍是前提和基础,即唯有将能下放的经济社会管理权限都下放给自贸区,据此构建精简高效、权责明晰的管理体制和制度安排,才能在探索和打造制度型开放高地上做出更多成就、取得更多成果。


转自《中国社会科学报》